【编者按】
含山县是安徽省深化农村综合改革20个试点县之一。含山是如何启动改革的？将在哪些方面进行探索？对改革进度的谋划又是怎样的？近日，《决策》杂志社的记者走进含山，在与党政决策者、政府部门负责人的对话中，以及行走田间地头的采访中，触摸改革即将催生的变化。2014年第四期《决策》杂志刊发了《含山农地改革调查》，今天我们摘要进行刊登。
■《决策》杂志社记者王运宝
含山县农村综合改革全面推开的第一步，是发给农户的一本证。
日前，含山县深化农村综合改革示范试点暨农村土地承包经营权确权登记颁证工作动员大会召开，此次会议的参会者包括最基层的村党支部书记和村会计。会议召开时，在县城5公里外张公社区，安徽省种粮标兵裴善华在自己流转的1500亩土地上春耕生产。包括老裴在内，涉及含山县9.6万多农户的一场深刻改革，在早春三月开始。
发放“土地身份证”
“这次确权登记颁证就是给土地‘上户口’，给承包户发放‘土地身份证’。”含山县委书记卞建秋在动员大会上，面对参会的600多人，形象地解读农村综合改革第一步的意义。
安徽是全国最早开展确权登记试点的省之一，从2008年就已开始。含山县仙踪镇的岗胡村，是农业部确定的试点之一，已积累了丰富的操作经验。
在前期试点的基础上，再结合安徽省对确权颁证工作的要求，含山将整个流程分为17道基本步骤。为能够顺利推进，含山县农委主任、含山县深化农村综合改革示范试点工作领导小组办公室主任叶声桃，在动员大会上一条一条地解释操作流程。
根据工作部署，含山从2014年3月到2015年3月，按照5个时间段分步实施，力争用1年时间完成全县50万亩、9.6万户农村土地承包经营权确权颁证。卞建秋告诉《决策》：“农村土地承包经营权确权登记发证是农村综合改革的基础，承包地块、面积、合同、经营权证书‘四到户’，既能依法赋予农民更加充分而有保障的权利，又能促进土地有序流转，达到‘定地、定权、定心’的目的。”
为保证确权登记工作的准确性，将采用高科技手段，以航空遥感资料为基础，由专业技术队伍解译纠偏后的航空影像图作为调查底图。如果在现场指界过程中，发现与底图不符或出入较大有疑问的，专业测绘队伍将运用GPS、全站仪等测量工具进行完善，最终形成与现状一致的地块图。
图表由承包人签字确认后，进行二轮公示，公示时间不少于7天。在没有疑问后，含山县政府统一印制农村土地承包经营权证书。
17道程序的完成可谓“细节决定成败”。首先，此次土地确权不是对二轮土地承包推倒重来，另起炉灶，即“不是重新分地”，而是对农户承包土地财产权的确认和保护。其次，如果实测面积与二轮土地承包面积不相符怎么办？含山将本着“尊重历史、面对现实、民主协商、保持稳定”的原则，按实际测量面积登记颁证。对于原地界已不清的，可以“确权确股不确地”，同时，严禁将集体土地登记到个人名下。
此次确权颁证，含山全县9.6万户要按步骤顺利完成，量大面广，钱从哪里来？
从含山前期的试点和操作来看，主要的成本构成是测绘费、图表纸张费、印刷费、各种资料费、证书印制费等，测算17道步骤全部完成，一亩地在15-20元。以含山50万亩计算，需要近1000万元。在经费来源上，安徽已明确省级财政每亩补助5元钱，含山县镇两级财政设立专项资金，同时争取马鞍山市的财政资金支持。而且，还有一条明确规定，不增加村级负担，不向农民征收任何费用。
为节约成本，含山已确定采用招投标的方式，公开招标有资质的专业测绘公司。
培养市场“细胞”
“确权登记颁证完成之后，农村土地流转过程中，每家每户只要把证书拿出来，全都标注得很清楚，这是给农户‘吃定心丸’，可以有效减少流转中发生的争议。”叶声桃告诉《决策》，“这样能更好地培育新型农业经营主体，适度规模经营是方向，能解决谁来种地、怎样种地的问题。”
土地承包经营权流转，是农村土地制度改革的“第一块地”。在含山的土地流转上，裴善华代表一类，大平油脂公司代表一类。该企业在含山共流转3万亩土地，每亩地流转费600元一年。大平公司把3万亩土地分成70个管理模块，实行统一管理、统一生产资料、统一种子、统一收购。按照每亩一年350元的纯收入计算，一个300亩管理模块一年的收入在10万元。
除了像裴善华、大平油脂公司这样的土地流转外，一个更加引人关注的创新是土地信托。
2月24日，中信信托与含山大平粮油公司签订信托合同，该信托合同涉及2.66万亩农村土地承包经营权流转。这是中信信托的第四单土地流转项目，也是单笔流转面积最大的业务。“跟中信信托合作，把土地承包经营权变成一种信托产品，将土地承包经营权证劵化、金融化，是土地流转中的一种模式探索，这是与一般意义上的土地流转不一样的地方。”卞建秋说。
另一个改革探索，是成立土地股份合作社。含山县副县长黄维平告诉《决策》：“我们分别选择昭关镇、铜闸镇的两个村创建土地股份合作社，制定合作社章程，建立完善法人治理结构。”
而土地交易市场也是此次改革的重点之一，含山计划在2014年10月，挂牌成立土地交易中心，力争2015年底实现全程在线交易。届时，农村集体建设用地、宅基地、土地承包经营权、林地使用权、建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等，纳入城乡统一的土地交易市场。
目前，含山土地流转已占到全县耕地总面积的30%，有规范流转合同的面积是16万亩。含山提出“明确集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，到2015年，培育新型农业经营主体500家。新型农业经营主体经营面积占承包耕地的50%以上，即超过25万亩。50%的比例，也是安徽省改革方案中确定的目标。
但比流转面积更重要的，是体制机制上的突破，“制定土地流转准入、风险评估和监督保障机制，”这是改革方案中的一个重要内容。这个新机制将如何建设？叶声桃分析说，“准入的标准是什么？谁来进行风险评估？监督保障的主体是谁？政府在其中发挥什么样的作用？这些问题都要在深化改革中寻求答案。”
不等不靠积极探路
“立足自身、结合实际，积极而稳妥地探索前行，努力在试点与示范上破题做文章”，卞建秋告诉《决策》：“含山是示范试点县，起着探路的作用，负有示范的使命。”未来的2年时间里，含山在土地制度改革上的探索，还将围绕哪些方面展开？
“土地承包经营权不能用作银行抵押，这是遇到的最大问题。”不管是专业大户裴善华，还是大平油脂公司总经理助理崇吉祥，都提出了一个同样的问题。
在农业生产中，土地承包经营权能够抵押，基本可以解决种植大户的资金需求。以1000亩地计算，含山目前一亩流转金是每年600元，10年流转期的总金额是600万元，按照50%的贷款比例，可以获得300万元银行贷款。“土地承包经营权，完全可以做成金融产品，这一块还需要顶层设计。”黄维平说。
土地承包经营权抵押需要法律制度完善，集体经营性建设用地改革同样呼唤法律改变。
2010年11月，安徽省国土资源厅、安徽省政府金融办、人民银行合肥中心支行、安徽省银监局4家联合发文，规范集体建设用地使用权抵押融资。这也就意味着抵押在法规上已不存在问题。
但在实际操作中，虽然改革方案中提出同等入市、同权同价的“三同”原则，但仍有许多问题急需改革突破。含山县国土资源局副局长严方红分析说：“首先遇到的问题是，集体建设用地的价格怎样形成？国有建设用地有一套完整的评估程序，而集体建设用地目前还没有定价程序。”
其次，与土地承包经营权确权到具体农户不同，集体经营性建设用地的所有权人相对模糊，主体不明确。进一步来说，是政府要求集体经营性建设用地上市，还是所在村集体申请上市？如果某一块集体经营性建设用地交易成功了，谁来代表所有权人在合同上签字？“含山县对这些具体问题，都在积极探索答案，国土局准备咨询法律界人士，通过什么形式和程序选出来的人是法律意义上认可的，具备行使所有权人的权利。”严方红告诉《决策》。
据了解，国土资源部等相关部门正在讨论制定《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，该意见将对集体经营性建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面作出具体规定。“35年前的大包干，总结出了一句话，‘交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的’。改革是利益关系的调整，现在的集体经营性建设用地流转后的收益怎样分配，也需要总结出一句话。”黄维平分析说。
与承包地、集体经营性建设用地相比，农村宅基地的改革，是敏感性最高的一块地。“建立宅基地退出补偿激励机制”是安徽省改革试点的内容之一，也是引起争论较多的一部分。据了解，含山县计划作为下一步改革的内容来推进。黄维平告诉《决策》：“同样都是土地上的房子，城市国有土地上的房子与农村宅基地上的房子，是两种物权，这是土地制度造成的问题，就要从制度上来解决。”
围绕农村承包地、集体经营性建设用地、宅基地的“三块地”改革，含山选择的突破口和切入点是确权颁证，其目的是为了能更好地培育新型农业经营主体，而改革红利的释放方向是赋予农民更多的财产权利，让农民捧上“金饭碗”。这是一个系统、联动的改革链条。“改革就是创新和探索，改革的方向是让农民增加实惠，增加土地的财产收益。作为农村综合改革示范试点县之一，含山要做到‘点上开花、面上结果’，形成好的做法和借鉴。”卞建秋说。